央地财权事权在目前很长的一段时间内都将是我国央地关系甚至是政治体制中一个热点话题，原因就在于长期以来我们单一制国家的架构让中央更多地统管了大部分事务，而随之而来的权力下放又让地方找不到感觉和“财路”，以致所谓的“两个积极性”变成了“中央积极下放事权，地方积极博取财权”。其实，在过往的经验中，“改革成功的重要因素之一是对地方积极性的充分发挥，各地的积极试点，创造一个又一个的‘地方经验’”。
因此，当下这种状态无疑不利于我国长久的经济健康稳定发展。在有些国家，国家的直接下级地方政府通常被称为“次国家政府”，可见其地位之重，权力也可想见其大，当然，联邦制国家在其中甚为突出。但单一制国家也存有相应的地方自治传统与制度，这一点也足以让很多级别的地方政府拥有相应的财权，用以支撑事权行使，并且这种制度都是在宪法的“地方自治”部分有明确规定的。更多的时候，单一制国家的事权分配在宪法之外的其他具体法律中得以实现。
对于中国而言，为什么省级政府在整个国家架构中占据着十分关键的作用，这不难理解。从我国目前的情况来看，省级人大与其常设机构以及政府拥有立法权等重要决策权，省级的政府职能部门还有着各种具体的审批权限，这些都决定了省作为一级重要单位在中国的施政过程中占据着十分肯綮的位置。一方面，其在中央决策的“下达”中称为直接执行者，另一方面，它又是各类信息的汇集以及“上传者”。在财政领域，除了计划单列市外，很多钱物都是经由省级单位再来一级级下放地方，而如果发挥其作用，还可以对这种下放起到至为重要的把关作用，防止或减轻省级以下地方直至基层地方的财政之混乱。很多学者都认为，基层地方的财务出现了这种混乱现象，从根本上来说是在于制度未得到有效的执行。而这个制度执行，关键在省。
在社会主义法治体系行将建构之际，我们必须找到其在央地权力匹配方面的表现并将其现实化，而“理顺中央与地方财政关系是我国当前和今后一段时期深化财税体制改革和加强财税法治建设的三个关键环节之一”。不然，这将成为整个法治体系的一大缺憾，并有可能影响到全面推进依法治国的进程，从而也成为影响其他几个“全面”工作的侧翼，不可不察。

作者简介

谭波，2001年毕业于中南财经政法大学法律系法学专业，获法学学士学位，2004年毕业于中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学专业，获法学硕士学位，2010年毕业于中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业，获法学博士学位。现为河南省高等学校中青年骨干教师，河南省教育厅学术技术带头人，入选河南省高等学校科技创新人才支持计划，河南省法学会宪法学研究会常务理事。

引　言／001
第一章　央地财权、事权匹配宪法保障机制的理论解构／003
　　第一节　央地财权、事权匹配宪法保障问题的出现／003
　　　　一　央地“财”“事”两权为什么要匹配？／004
　　　　二　央地财权、事权匹配在我国为什么需要宪法来保障？／006
　　　　三　部分国家财权、事权匹配宪法保障机制的列示／009
　　　　四　新中国成立前央地关系财权、事权匹配宪法保障的历史分析／014
　　第二节　财权、事权在各学科中的内涵界定／020
　　　　一　财政学视角下的财权与事权／021
　　　　二　公共行政学视角下的财权与事权／024
　　　　三　法学视角下的财权与事权／026
　　第三节　财权、事权在法学视野内的关系架构／028
　　　　一　“财力”概念的式微与“事权”概念的单设／028
　　　　二　国外财权、事权匹配争议解决的宪法趋势／031
　　　　三　现行宪法对央地财权、事权匹配的机制缺位／034
　　　　四　总结／035
第二章　国外央地财权、事权匹配宪法保障样板及意义分析／037
　　第一节　国外财权、事权匹配宪法保障机制的样板分析／038
　　　　一　亚洲区／039
　　　　二　欧洲区／049
　　　　三　美洲区／053
　　　　四　大洋洲区／055
　　　　五　非洲区／058
　　第二节　央地财权、事权匹配宪法保障机制的意义分析／063
　　　　一　对单一制国家央地权力配置关系法治化的整体促进／063
　　　　二　对我国民主集中制框架下积极性理论的推进／066
　　　　三　对全面推进依法治国目标实现的催化／069
第三章　我国央地财权、事权匹配宪法保障的现状分析／073
　　第一节　新中国成立以来我国央地财权与事权关系演变的趋势分析／073
　　　　一　新中国成立初期至改革开放之前的央地财权、事权关系／074
　　　　二　改革开放以来的央地财权、事权关系／076
　　第二节　现行央地财权、事权匹配宪法保障的形式和作用分析／083
　　　　一　从宪法表现形式的角度／083
　　　　二　从实际作用力的角度／088
　　第三节　央地财权、事权匹配宪法保障的具体领域分析／092
　　　　一　税权与事权匹配的宪法保障问题／093
　　　　二　举债权与事权匹配的宪法保障领域／097
　　　　三　财政转移支付权与事权匹配的宪法保障问题／101
第四章　我国央地财权、事权匹配宪法保障机制的价值设定与原则构建／105
　　第一节　我国央地财权、事权匹配宪法保障机制的价值设定／105
　　　　一　税收权领域／105
　　　　二　财政权领域／115
　　第二节　央地财权、事权宪法保障的原则构建／120
　　　　一　秩序价值下的法定原则／121
　　　　二　秩序和公平价值下的公开原则／126
第五章　我国央地财权、事权匹配的宪法保障机制的补强与配套改革／130
　　第一节　从宪法表现形式和实际作用方面入手的补强举措／130
　　　　一　从宪法典方面：财政立宪主义的落实／131
　　　　二　从宪法相关法和其他部门法的角度：强化通过法律实施宪法的机制／140
　　　　三　从宪法解释和法律解释层面：强化两者的联动机制，并行发展／143
　　　　四　从宪法惯例层面：实现财权、事权领域的宪法惯例的创生／145
　　第二节　我国央地财权、事权匹配宪法保障在具体领域的制度补强／145
　　　　一　财权领域宪法保障制度补强／146
　　　　二　事权领域宪法保障制度补强／153
　　第三节　我国央地财权、事权匹配宪法保障机制的配套改革／165
　　　　一　事权相关领域／165
　　　　二　财权相关领域／169
　　　　三　结语／175
附　录／176
　　附录一　中华人民共和国预算法／176
　　附录二　国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见／199
　　附录三　国务院关于加强地方政府性债务管理的意见／209
　　附录四　国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见／216
　　附录五　国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告／226
　　附录六　财政部关于印发《中央对地方资源枯竭城市转移支付办法》的通知／233
　　附录七　财政部关于印发《中央对地方专项转移支付管理办法》的通知／237
　　附录八　财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见／250
　　附录九　广东省人民政府关于改革和完善省对下财政转移支付制度的实施意见／255
　　附录十　上海市人民政府关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见（试行）／265
参考文献／273
后记／285

前言/序言

前言冲破央地关系的瓶颈（代序）
莫纪宏

谭波教授的新作《央地财权、事权匹配的宪法保障机制研究》即将面世，请我作个序言。因谭教授是我指导的博士后，并且在博士后研究期间主要关心的也是央地关系问题，故不宜推却。但说些不痛不痒捧场的话也没有什么趣旨，因此，想就谭教授新作中涉及的央地关系这一重要议题谈几点看法，见教于业界行家。
央地关系是一种政治关系，也是一种法律关系。讲政治关系，会涉及政治决断，也就是说，一个共同体是如何处理整体与部分的关系的。当然，历史经验的分析很重要，甚至古代的井田制、分封制、封建制、宗主制、殖民地、大一统帝国、邦联、联邦等，这些过往和既存的事实都表达了整体与部分的关系类型；至当代，基本上浓缩成联邦制与单一制两种类型了。从政治关系上来看，联邦制存在着部分优先，部分之和大于整体的逻辑关系。表现在合法性秩序上，就是联邦的权力来自州的授权，部分的合法性是基础。单一制是演绎逻辑关系，整体是原点，根据世事变化的需要，可以对整体做多种角度的部分切割，自然就是部分之和小于整体了。部分的权力来自整体的让渡。政治上的央地关系必然要通过法律制度巩固下来，联邦制下的央地关系是契约化的，各个地方有很大的自主性，联邦的权威在于契约中的权限或是表现为规范意义上的宪法中的职权；单一制下的央地关系是授予式的，地方与中央之间的权力界限是可以随着中央的兴趣变化而不断变动的。这种逻辑关系很精确地反映在新中国成立后的央地关系上。中央不断向地方“放权”，一“放”就乱，一“乱”就收，一“收”就死，一“死”就放。反复循环、不断延绵，无有定则。今天也没有完全摆脱这种魔咒。法律都不能约束这一魔咒，说明了央地关系确实比较复杂。当然，不能不说在单一制国家，央地关系更显得政治性突出，法律性薄弱。
在全面推进依法治国的大背景下，要破解央地法律关系上的魔咒，寻找一个具有相对稳定性的授权规则，保持一定时空范围内的秩序稳定，确实需要建立一个央地关系的法律分析模型。谭教授的新作从“财权”“事权”两个法律链接点来考虑这个问题的解决方案，应当说，抓住了央地法律关系的核心。谭教授运用了比较法的数据来分析央地财权、事权匹配的事例和经验，对我国目前央地法律关系中的财权、事权匹配状况做了比较精细的分析，提出运用宪法的价值和规则来相对固化央地关系中的财权、事权匹配格局，这里面的逻辑是比较清晰的，由此产生的财政宪治主义思路也很有破题的价值。这是谭教授新作的学术意义所在。
我想补充一点的就是，央地关系中的财权、事权匹配问题是一个政治关系问题，不完全受制于法律制度的约束。财权、事权可以细化，甚至还可以分段、分区设计，从而保证央地法律关系的适当清晰度，但宪法制度中的财权、事权之间的平衡和比例关系状况是否妥当，这实际上已经超出了宪法价值和秩序的范围。有时看似财权、事权不相称的地方，可能央地关系在政治层面表现得很平稳；而在财权、事权之间的匹配关系非常清晰，甚至具有明确的可预见性的情况下，央地之间的法律关系反而陷入了困境。故分析央地财权、事权匹配的宪法保障机制，除了要引入宪法价值的判断标准，对央地关系的政治样态也不能忽视。谭教授新作中注意到了这个问题，但还有很多进一步阐发的空间。以目前的生态文明建设为例，从局部和眼前来看，许多央地财权、事权的匹配关系是看不到“均衡”“适当”的价值特性的，但因为政治上正确，故仍有其存在的合法性。总之，阅读谭教授新作，既是受教，也是启发。希望谭教授的新作促使更多的同行萌生新的选题，以此促进央地关系的深入研究。
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