　　《构建现代治理基础中国财税体制改革40年/复兴之路中国改革开放40年回顾与展望丛书》紧密结合建立现代财政制度目标，围绕财税改革是中国经济体制改革的突破口和关键组成部分，对改革开放以来财税制度建立与完善的背景、过程及其进展进行梳理，从财政体制变迁背景、经济体制转轨下的财政改革、分税制改革与评价、税收制度改革、国有资产收益制度改革、公共债务制度改革、财政管理改革、财政宏观调控与国际协调、适应国家治理现代化的财税改革新进展等方面力图全面分析近40年来财政改革脉络，并对改革经验进行总结和评价，提出在全面改革中深化财税改革的基本思路与要领。

作者简介

贾康，全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，国家百千万人才工程高层次学术带头人。主要著作有：《新供给经济学》《供给侧改革：新供给简明读本》《供给侧改革十讲》《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》。

刘薇，财政部财政科学研究所副研究员。

精彩书摘

“包容性增长”，这是一个由亚洲开发银行首先提出、已在我国领导高层获得明确肯定、学界也对之探讨了若干年的大概念，属于全局性战略命题。财政是服务于全局的“以政控财，以财行政”的分配体系，要认识好、处理好财政问题，首先要“跳出财政看财政”。正如楼继伟在2013年重回财政部并出任部长之际的首次演讲中所提出的：面对事关国家前途、民族命运、民生福祉、“中国梦”可否成真的历史性考验，中国应在实现现代化“包容性增长”的基本路径上，作出何种理性抉择？

楼继伟在把包容性增长“不发散”地清晰界定为“让经济发展的成果惠及所有的地区，惠及所有的人群，在可持续发展中实现经济社会的协调发展”之后，直奔存在异议、“每人心目中不同”的如何实现包容性增长的途径问题。他首先点明这一问题的关键，是市场和政府在资源配置中“应该扮演什么角色”的问题，也是与政府税收、预算安排所体现的公共资源配置机制如何正确设计息息相关的前置问题。随后，他列举出三种较有代表性的关于增长途径抉择的认识理解：一是以高财政收入占比，支持政府主导的大规模再分配，追求“结果的公平”，这会导致压缩市场作用、就业不足和人民奋斗意识不足，幸福感并不见得高而经济增长率较低；二是政府更多关注发展机会的创造、鼓励人人奋斗，在市场中谋求发展而国家适当提取财政收入和实施适当的再分配，其结果会是就业充分、人民幸福感强、经济增长率高；三是国家走低税收、高支出、高福利之路，扩大赤字和债务，个人付出较少努力享受更多福利，结果会是最后靠通货膨胀取“平衡”，实际上使低收入人群和地区更为困难，陷入恶性循环和中等收入陷阱。对这三种理解代表的三种抉择，楼继伟鲜明地指出：第二种理解是实现包容性增长的可持续的正确道路，遗憾的是第一种和第三种理解却“总是很有市场”，颇得拥护，其后的多种原因可简要地概括为政府部门对自身“干预能力”的过分自信和社会公众的大多数虽认同机会公平，但会遇到实际机会不均等的情况，使想少付出、多享受福利的人比重上升，并且舆论环境也会恶化。他随后的一段话概括得非常简洁、到位：“第一和第三是不归之路，我们并不是没有滑向这些歧途的可能性。第二条是艰巨的改革之路，也是走向包容性增长之路，中国正在力争摆脱滑向第一、第三的可能，力争走第二条路。”

（二）“政府万能”幻觉终归虚妄，“福利赶超”过程难在戒急

为什么只有选择第二条路才是可持续的正确道路？这固然可以从正面给出不少分析论证，但在这里，我们不妨先着重审视一下第一、第三两条路为何不可持续的基本道理。

大政府、高财政收入占比、过度注重结果公平的第一条路，哲理层面属于陷入“政府万能幻觉”的歧路，是把政府调控看得总是有理和有效。正如楼继伟所说，这里的实质是不相信市场自身的修复能力，而引出的苦果是干预措施往往适得其反，制造波动，压缩市场作用换来的是活力低，使就业率、增长率也走低。这个方向上的实证表现，我们可以从传统体制的“高度集中”弊端窒息活力、放大宏观决策失误的痛苦教训，和转轨中反复表现的种种“政府万能”幻觉的负效应来认知。所以，对这一取向的虚妄性质，我们必须作出深刻的反省，哪怕在表象上，这条途径的支持者多么正面地强调其带来的“结果的公平化”，实际上其误置的政府总是强于市场的内在逻辑，必然毁坏发展中的活力基础，无法为人民带来可持续的幸福水平的提升。

而高赤字、高举债、高福利的第三条路，理论考察是直接违反了财政分配的“三元悖论制约”，实证考察则前有一些拉美国家由“民粹主义基础上的福利赶超”而跌入中等收入陷阱一蹶不振几十年的前车之鉴，近有欧债危机中一些南欧国家在欧元保护伞撑不住后险象环生、经济社会滑落于紊乱动荡的重蹈覆辙，代价和教训可谓惨痛。但直言不讳地说，这一倾向在当下的中国，却随着步入中等收入阶段后的矛盾凸显而露出端倪且往往披上了“民意外衣”：如以改善民生的导向为标榜而不讲其基本、非基本之别和理性程度，提到民生就好像站在道德高地上而忽视其满足条件的匹配与渐进——在这后面，隐含着“吊高民众胃口而不持续”之忧患，但在政治家的定位上，却往往自然而然、有意无意地回避捅破这层窗户纸，有关部门也常常由于不肯做得罪人的表态，甚至是只想得到叫好之声，而对与之相关的艰巨的配套改革与管理难题拖而不议、议而不决。楼继伟在援引2012年12月召开的中央经济工作会议强调的“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的原则之后，十分生动、坦率地说：“我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人，我们制度中有很多这样的问题。”

应当说，从“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”的动力源泉和“满足人民群众不断增长的物质文化生活需要”的生产目的看，伴随我国“三步走”现代化赶超战略的实施而追求民众的“福利赶超”，自是题中应有之义。但进入中等收入阶段后面临的一项巨大挑战却是：人民群众对福利改善的预期被进一步激活和加速之后，却极易超前于政府可调动资源（包括通过深化改革增加制度机制支撑力）来提供有效供给的现实能力，其危险，便是民众与政府在一段时间内，“改善民生”取向可能有蜜月般的互相呼应、互相激励，而一旦后劲跟不上，“福利赶超”就会很快从云端跌落尘埃，而跟着跌下来的，可就是整个经济成长、社会发展势头——一旦如此，在中等收入阶段痛失好局后想再重拾升势，经验证明难上加难。遗憾的是，处于此中等收入阶段，在政策环境、制度建设、社会正义机制都还不大到位的情境下，民众“端起碗吃肉、放下筷子骂娘”的压力，是很容易逼迫政府实施超越客观、帮助懒人的“福利赶超”的。从这个视角来看，后发经济体进入中等收入阶段后，改善民生福利过程中的主要难点，就是“戒急”之难；不能戒急，就是中等收入陷阱之危。我们亟须对此形成清醒的认识，理性地引导舆论来讲清“减税、严控债务和大举提升福利三者不可能一并兼得”的基本道理。

第一条路和第三条路，取向形似不同，但在轻视市场作用而夸大政府调控作为方面，却殊途同归，不论是偏于高税—平均主义，还是偏于低税—福利主义，都无法形成可持续性和包容性增长，都会归于“不归”之歧路、死路。

（三）财税服务全局的理性大前提:“真正让市场充分起作用”

既然我们应力求避免的前述两条歧路，偏差都是轻视市场，那么回到党的十八大报告和全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》所强调的核心问题上来，就是要处理好政府与市场的关系，以及政府与社会、公权机构与公民、中央与地方、局部与全局、短期与长远等关系，以“真正让市场起作用”为大前提，处理好以财税分配服务于“全面、协调、可持续发展”的深化改革、优化政策事项。要把创造机会均等、维护社会正义放在最为突出的位置，既加快财税自身的改革，又积极支持配合相关改革，坚持建立机制、促进包容的基本思路，坚决贯彻落实十八届三中全会以来的改革顶层设计与部署。

千头万绪的改革、攻坚克难的突破创新，在逻辑原点、理性认识的大前提上，无非是怎样看待市场和怎样使政府与民众理性互动，以机会公平为重点，着重鼓励激发活力、创造力而支撑民生改善与人民幸福。正如楼继伟所言，过去30多年中国坚持市场取向的持续改革中，财税体制改革起了突破口与先行军的作用，尽管今后的改革和政策调整任务仍非常艰巨，但在新的历史起点上，方向既然明确，亦有一定的经验和理论的准备，我们完全有理由期待新一轮财税改革和配套改革取得更为长足的进展。