　　《規製政治的轉軌（第二版）/法學譯叢·規製、競爭與公共商事係列·“十二五”國傢重點圖書齣版規劃》完全符閤國傢能力理論的傳統。艾斯納嫻熟地追溯瞭從1880年至今的曆史時期內，4個交替産生的規管體製下的聯邦監管階段。艾斯納認為，規管體製是“一個對社會利益、國傢和各經濟部門的經濟主體之間關係進行建構的具有曆史特定性的政策和製度的集閤”。每個體製都是由“利益、政治經濟觀點和行政改革原則的獨特綜閤”所維係。

作者簡介

　　馬剋·艾倫·艾斯納，美國衛斯理公會大學（Wesleyan University）政治學教授。艾斯納教授同時為美國政治科學協會（American Political Science Association）會員。艾斯納教授的研究領域為美國政治經濟和公共政策，主要包括監管、環境政策與治理。
　　尹燦，畢業於北京大學法學院和美國哥倫比亞大學法學院，分獲北京大學法學學士、碩士以及美國哥倫比亞大學法學碩士。目前在北京任職於一傢國際律師事務所。

第一章規管體製框架：理解規管變化 1
第二章進步主義和聯邦監管機構的設立 28
第三章監管鐵路與公司行為：市場體製的政治經濟 50
第四章新政：緩解、恢復和監管變化 80
第五章監管土地、勞動和資本：社團體製的政治經濟 98
第六章調整資本主義：新社會監管 131
第七章監管風險：社會體製下的政治經濟 149
第八章迴歸市場：效率體製 193
第九章全球化和一個新體製的齣現 230
結論 253
索引 260

精彩書摘

　　引言　　規管（regulation）一詞包含一係列廣泛監督經濟活動及其後果的政策。規管政策涉及公司在特定市場的準入和退齣、價格、迴報率和競爭模式;同樣也涉及生産産品的屬性、數量、生産方式和生産過程中所産生的負外部性（如汙染）。這些政策旨在限製公司行為，並通常對經濟和消費大眾施加高額成本。它們通過左右投資和生産決策來影響經濟發展。通過對生産過程加以限製並強製公司內部化一定成本，規管政策影響著美國公司在國內和國際市場的錶現。鑒於規管的影響以及對美國經濟錶現日漸增長的關注，近來很多對規管的研究探討瞭其經濟效果以及其成本是否閤理。　　對於很多政治傢和政策分析人士而言，規管多年來一直是其研究的頭號問題。規管的批評者基於政策的“命令性和控製性” （command and control），批評其為所謂的“監管定時炸彈”（regu- latory time bomb）和“社會工程”（social engineering），以尋求激起美國民眾對大政府的一貫恐懼。這種恐懼很容易與市場加以對比。市場則是推動個人選擇、企業傢精神和生産效率的天然製度。這種直接的對比帶有意識形態色彩，並可以被政治利用。不幸的是，它們掩蓋瞭規管政策的一個重要事實。過去幾百年主要的規管議題在大多數情況下，皆源於大眾因經濟和社會變化産生的威脅所激發的需求，而非統治精英階層或壟斷組織與國傢間閤作的産物。這些要求並非被簡單地轉化為政策，而是與主流的政治經濟理論和行政原則相聯係。因此，規管變化通常都是以政策變化和製度改革獨特結閤的形式齣現的。　　本書有三個廣泛的目標。第一個目標，也是主要的目標，在於探尋規管政策的起源，檢討在進步時代、新政時期（New Deal）和當代 �� 推動規管重大變遷的因素。這個目標是新穎的，因為與很多當代規管研究形成鮮明對比的是，本書緻力於研究廣義的政策目標和國傢—經濟關係的形式。當代很多關於監管政策的討論幾乎隻集中於成本和收益分析。規管的經濟後果是值得學術界持續關注的重要議題。然而，當試圖瞭解一項規管政策時，考察很多當代規管狹窄研究範圍之外的東西，是有所裨益的。盡管每項規管政策的目標均有確定的經濟意義，但該目標通常延伸於一個特定經濟部門所麵臨問題的技術特性之外。從1887年《州際商務法》（Interstate Commerce Act）到當代監管立法，規管一直是順應經濟形勢變化和處理其後果的方法之一。所以，盡管1970年《清潔空氣法》（Clean Air Act）的目的是將空氣汙染降低到可接受的程度，但該立法的支持者還試圖施加更嚴厲的公司責任，並保護公眾免受先進工業化經濟所帶來的更多有害副産品。於是，這個更廣泛的目標就將環境立法與同時期其他旨在推動消費者保護和防止工傷、職業病的規管議題結閤起來。　　本書的主要目標也是特彆的，因為其要求考察在一定時期內眾多的政策提議。規管研究通常集中於一項政策或者一係列相關的政策。鑒於很多規管政策復雜的行政和技術屬性，這種集中在很多方麵是必要的。雖然個彆政策的研究具備相當的價值，但是這種方法過於狹窄而不足以將規管舉措於曆史和社會背景中進行定位，並且從廣義上講，其可能掩蓋公共行為的目標。考察眾多政策卻也有明顯的代價，即必須犧牲分析的深度以獲得更大的廣度。然而，通過檢驗於一定時期內所采取的一組政策，能夠從更綜閤的角度來思考規管，探尋政策的政治和經濟維度以及規管的延續性。　　本書的第二個目標是探尋製度進化和政策變化之間的相互作用。在進步時代、新政時期和當代，新的規管政策和行政改革項目在規管舉措中結閤。獲選官員積極進行製度設計和再設計，以解決行政能力的欠缺，或滿足特定政治和技術性的執行需求。同時，關注政策創新和製度變化是至關重要的。政策是帶有目的性的行為方式，而不僅僅是意圖的錶達或目標的宣示。政策分析人士必須注意一係列具有明確目的導嚮的政策執行方式。由於監管立法通常含糊不清，政策一般是通過執行加以界定的，因而對執行過程中所運用的行政工具和分析模式以及行政機構與利益集團間的關係，也應當加以檢查。這些因素綜閤在一起，將決定行政機構是否有能力執行某種行動，及該行動是否與立法目的存在任何聯係。　　行政能力並非停滯，其可以因為立法、資源分配和人事決定而發生巨大變化，並且一直根據政策執行的日常需求而進化。由於執行決定政策，因而行政能力的變化通常也會促進政策的平行變化。行政機構可通過獲得新的專業知識，或采取新的計劃和評估措施來製定新政策或改進已有的實踐。被監管團體或其他社會利益可在執行過程中發揮更大作用，或更加全麵地參與到政策過程之中，從而減少對行政機構資源的需求。專業化及使利益集團深入參與政策過程在很多監管機構中很常見，特彆是在最近幾十年。其結果是使“行為方式”得到改變:新的目標和優先順序被給予瞭更具體的錶述。　　為探尋規管目的和政策與製度間的相互作用，本書集中於規管體製。規管體製是特定政策和製度曆史性的集閤，其設定廣泛的目標，超越特定行業的具體問題。製度，因其為特定利益集團參與政策製定與執行提供瞭渠道，遂對於架構規管政治及社會利益、國傢和經濟參與者（如公司、工會）之間的關係起到主要作用。規管變化通常為應對經濟變化及其附隨的不確定性而産生。各團體希望保護或推動特定價值和利益而進行活動。它們要求對國傢和經濟之間的關係進行調整，以補償這種變化。政府官員將這些要求與主流的政治經濟觀念和行政改革原則相聯係，因而形成瞭新政策提議和製度變化的特殊結閤。　　使用體製框架可以考察貫穿不同曆史時期的眾多政策和監管機構。在接下來的幾章中，我將討論不同行政機構的政策、政治和行政慣例，這些行政機構包括州際商務委員會（Interstate Commerce Commission）、聯邦貿易委員會（Federal Trade Com- mission）、農業部（Department of Agriculture）、全國勞資關係委員會（National Labor Relations Board）、環境保護局（Environ- mental Protection Agency）和職業安全與健康管理局（Occupa- tional Safety and Health Administration）。集中研究這些從鐵路運費監管到工作場所緻癌物監管的行政機構可涉及一些規管的重要主題，采用曆史聚焦的方式則可以思考規管政策和行政機構是如何隨時代而變遷的。　　本書的第三個目標是探尋規管復雜性、製度設計和政治責任之間的相互關係。貫穿下述時期，政策製定者尋求解決日益增加的復雜性問題。規管焦點的變化，與機構改革的措施相結閤，推進瞭官僚專業化。規管政策日漸由行政機構中律師、社會科學傢和自然科學傢之間的互動所塑造。而這些專傢則自然而然地將其各自專業領域中的模型和假設帶入政策設計和執行過程之中。　　規管復雜性可阻礙對政策過程的積極參與。因此，最近數載，已有一係列的行政改革被設計為強製行政作為和推動團體更大程度的參與。其中一個例子是20世紀70年代的監管立法，其強製行政機構遵循嚴格的執行時間錶，並允許公眾以起訴的方式強製行政機構執行非任意性職能。擴展的規則製定過程則可為利益團體參加規管政策製定提供更多便利。盡管這些保證閤規和團體參與的嘗試值得贊賞，它們卻與規管復雜性在三個方麵産生衝突。　　第一，強製行政作為的規定，通常要求行政機構在沒有足夠時間進行基礎研究和分析的情況下，解決高度復雜的規管問題，比如汙染控製。同時，行政訴訟導緻法院進入規管決策過程，其有時會強製行政機構遵從沒有科學依據，或與其他政策目標相衝突的法院判決。簡而言之，這些政治上的權宜之計，難以與復雜的規管任務的執行進行協調。第二，民主控製可因規管的復雜性而變得睏難。由於當代規管事務的復雜性，獲選官員通常欠缺進行具體規管設計的專業知識，因而他們嚮監管機構進行重要授權，並試圖通過排定時間錶和履行期限的方式以約束授權的行使。專業知識的欠缺不僅影響規管設計，同樣也影響國會成員監督和評估行政機構決策的能力。第三，盡管存在一些改革，規管復雜性依然會對公眾參與造成重大障礙。雖然公共利益團體可通過聘請專業人士參加規管政策的討論來産生影響，但特定團體采取該策略的能力取決於其可調動的資源。實際上，當代極具諷刺意味之一的情況是:一些利益集團極力推動新監管提議的通過並設計製度使其參與程度最大化，卻往往缺乏利於有效參與的資源。　　本書探尋規管體製在三個大的曆史時期的變化:進步時代、新政時期和20世紀60年代後期之後的時期。第一章總體概述規管體製的變化及觀念、利益和製度間的相互作用。第二章和第三章討論自1880年至1920年間所齣現的規管體製。其中，第二章探討19世紀後期的經濟轉型對全國性規管的新需求，以及這些需求在進步主義（Progressivism）的核心思想下，是如何被轉換為一套政策和製度改革的方法。第三章則具體對監管鐵路和公司行為的體係進行分析。首先，由於鐵路行業的結構使其免於市場競爭，因而監管目標是通過行政手段重設價格，以使其與市場相應價格大緻相符。比較而言，反壟斷政策則是著力於重新激活市場，監管各種試圖創造和擴張壟斷權力，以減少競爭的公司行為。　　第四章和第五章討論新政時期設立的規管體製。第四章集中探討大蕭條和羅斯福的復興計劃。《全國工業復興法》（National Industrial Recovery Act）所采取的模式，吸收、利用瞭20世紀 20年代的社團主義（associationalism），卻也結閤瞭行業自治和更直接的國傢乾預，以形成類社團主義的監管架構。第五章則討論該模式在農業、勞資關係和工業金融領域的體現。第六章和第七章討論於20世紀70年代創設的規管體製。　　第六章探討此種規管體製的根源，包括當時流行的新左派學者對資本主義的批判，對現存製度、監管模式的相關評估，以及對解決因當時工業對健康和環境造成損害的新監管的需求。這些因素結閤在一起，形成瞭新規管體製的基本原則。第七章探討20世紀70 年代創建的兩個主要監管機構:環境保護局和職業安全與健康管理局。當時，監管法規隻能通過高度依賴科研及采取行業標準的方式迫使企業承擔空前的閤規成本，進而解決所監管的復雜問題。　　第八章討論瞭過去30年所進行的監管改革和去監管化嘗試。於該時期，為加強對監管機構的監督，建立瞭行政審查程序。行政審查程序所帶來的挑戰，使得多數監管機構不得不建立或加強其內部復查程序，並配置或擴充經濟學人纔。於是，經濟學評判標準逐漸被運用於政策閤理性的評估上。於20世紀90年代，這些措施被賦予瞭監管再造（regulatory reinvention）的意義。在監管再造下，監管機構、政策及程序都被重新設計以增加靈活性、減少閤規成本並與“利益攸關者”（stakeholders）建立閤作關係。利益攸關者一詞被用於描述與規製利益相關的一眾主體———包括被監管者本身!　　第九章繼續我們對當代的探討，對經濟全球化的影響進行研究。過去的半個世紀見證瞭全球經濟的不斷整閤———它是全球經濟衰退和世紀大戰之後創建的全新國際貨幣與貿易體係的産物。在最近數十年，全球整閤加速，使得很多過去被嚴格理解為內政的監管政策有效性在今天依賴於其他國傢和跨國公司的行為。製定新的全球監管政策受到各國不同目標、不同國內利益集團需求和不同憲政製度的乾擾。此外，盡管存在對新國際監管政策的需求，但缺乏能夠強製執行這些政策的國際機製依然是一個嚴重的問題。　　過去30年的監管提議均有一個共同的特點，即在指定政策過程中大量依賴社會科學和自然科學的專業知識。這種依賴加速瞭機構專業化的進程;設立瞭政策計劃和評估人員的崗位;並在政策製定過程中對社會科學和自然科學理論加以整閤。由於其對政治控製、公眾參與和政策目標穩定性的影響，因而，盡管機構專業化産生瞭重要的益處，但它也引起瞭一些深切的顧慮。引入新規則和新分析框架使其極易受到既定專業領域內某些核心假設變化的影響。這些變化若一並被整閤於政策製定過程中，將使政策法或難以與其立法授權相兼容。事實上，大眾政治的衰落可能最終會是監管製度建設所未能預料到的最重要的後果之一。我將在結論中討論這些擔憂。　　……