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在Tom Ling看来,合作政府更多的是表现在不同的政府部门尽管由于功能不同,但却在努力寻求协调一致。因此他更多的是将合作政府看做是一种合作行为,而不仅仅是联合在一起的组织。意大利学者Andrea Di Maio则是从构建合作政府的不同途径来定义的,他认为合作政府首先是在政府内部同层的合作,如在社会安全与国家税收部门之间的,或者是在国家税收部门与海关之间的合作;其次,合作政府是发生在跨越不同层级的合作,如有着类似事务责任的不同层级政府(中央与地方)间的合作;再次,合作政府是跨越办事程序层级的一种合作,如为了增强它们对有关事情的回应能力以及洞察事务变化能力,在操作、管理以及领导层之间加强合作;最后是在公私部门间的合作。
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(一)萌芽时期
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