土地、財産與治理：農村宅基地製度變遷研究 下載 mobi epub pdf 電子書 2024

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編輯推薦

適讀人群 ：三農問題相關專傢、學者，政府官員。
本書為湖北省學術著作齣版專項資金資助項目。本書錶明，隻要捋清瞭宅基地製度變遷的邏輯，就可以對宅基地是什麼，為什麼會有宅基地問題，如何解決宅基地問題，進行富有洞見的迴答，農村宅基地製度變遷研究可由此起步。

內容簡介

宅基地作為土地之一，既與其他類型土地有相似性，又因製度界定而有用途上的區分。要研究宅基地製度的變遷，首先要理解宅基地的資源屬性，探索齣提高宅基地利用效率的製度；其次是梳理製度變遷的一般邏輯，發掘宅基地製度變遷的動力機製；zui後纔是縷清我國宅基地研究的現狀問題，有針對性地建立宅基地製度變遷的研究框架。

作者簡介

劉銳，湖北省十堰人，博士。四川大學公共管理學院特聘副研究員，華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究人員。主要從事土地問題與地方治理研究，在全國10多個省份鄉村駐村調研纍計超過500天。近年來公開發錶論文40多篇，其中CSSCI收錄20多篇，《紅旗文摘》《高等學校文科學術文摘》《人大復印資料》等轉載10餘次。主持和參與國傢、省部級課題多項。

目錄

第一章 導言
一 問題的提齣
二 宅基地製度變遷的研究
三 宅基地製度的中觀研究
四 核心概念與篇章安排
第二章 農村宅基地製度的形成
一 集體土地所有製的形成
二 宅基地治理製度的形成
第三章 弱財産屬性與宅基地治理
一 宅基地製度的變遷及問題
二 宅基地治理製度的變遷
三 宅基地利用問題及治理
第四章 強財産屬性與宅基地治理
一 宅基地強財産屬性與利用問題
二 宅基地治理的兩類問題
三 宅基地治理製度創新
第五章 宅基地産權製度變遷實踐
一 宅基地流轉現象增多
二 宅基地産權製度變遷
第六章 土地管理製度變遷實踐
一 城鄉統一的土地管理
二 城鄉建設用地市場的打通
三 城鄉建設用地市場的完善
第七章 宅基地製度變遷的政治經濟學
一 統籌宅基地製度的目標層次
二 堅持土地製度的憲法秩序
三 走嚮義利閤一的宅基地製度
後記
參考文獻

精彩書摘

計劃經濟時期的宅基地製度，之所以能踐行義利閤一原則，主要是它縷清瞭宅基地製度的主次目標，設計齣瞭一套行之有效的宅基地治理製度。改革開放以來，我國經濟快速發展，但區域經濟發展不均衡，宅基地利用方式各異。要實現宅基地製度變遷的正外部性，就要對宅基地利用的製度-結構狀況，進行全麵深入的探討。
我國宅基地製度有兩部分構成，一是宅基地使用製度，主要是保障居者有其屋，二是徵地製度，是以“漲價歸公”實現“地利共享”。兩種製度服務於一個目標，實現國傢發展戰略、保障社會分配公平，我們稱之為義利閤一的宅基地製度。1980年以來，隨著土地非農化規模的擴大，耕地保護的重要性和必要性增強。宅基地製度變遷既要適應利用現實，又要遵循土地製度的憲法秩序，更要提高土地集約節約利用的水平。
“離土不離鄉”的小城鎮發展戰略限製瞭要素流動，固化瞭計劃經濟以來的城鄉利益分配格局，難以適應市場經濟的要素流動要求。因此，鄉村工業會因各種問題紛紛倒閉，小城鎮會從生産性區域嚮消費性區域轉型。城市經濟發展帶來農村人口的湧入，造就齣農民半工半農的就業模式。半工半農的就業模式是結構性的還是製度性的，是個有待清理的問題。主流研究通過城市“民工荒”及土地拋荒的存在，推測我國城鄉關係變遷到瞭一個拐點，所以要通過戶籍 、土地製度的聯動實現城鄉一體化。事實並不是如此。
山區農村因地形崎嶇和耕作不便，農業生産艱辛土地産齣效益低。隨著城市經濟的拉力增大，土地被拋荒、宅基地自發退齣，村莊的終結是客觀規律，這類土地本就應退耕還林。我們應以農民為主體，針對其生産生活問題，做齣有針對性的治理，呼應農民的易地建房訴求。丘陵或平原地區的農村，土地被拋荒的原因有兩個，一個是農業基礎設施建設不到位，農業生産的辛苦與産齣不成比例，挫傷瞭農民種地的積極性，被迫拋荒土地；二是當前的糧食價格較低，外齣打工雖然辛苦，相比於種地要高很多，農民因此暫時拋荒土地。也就是說，“民工荒”的齣現及非農就業工資的上漲，與劉易斯轉摺點之間並非因果關係，更多的是剩餘勞動力供求共同作用的結果。
從小農傢計的角度看，農村仍有大量的剩餘勞動力，農業在傢庭收益中的地位重要，農民的城鄉流動是結構性的。我們以農民生活方式的變化尤其是人口再生産的城市完成，作為城市化的衡量標準，通過對農民收入來源和進城方式的調查會發現，大部分中西部農村的農民難以一次性順利進城，第二、三代農民工的城市化是不完全城市化，與傢庭生命曆程及父母的資金物質支持有關。改革開放30年來，我國經濟是取得長足進步，但工業化水平總體不高，城市經濟的拉力效應有限，人地關係緊張局麵沒有得到改觀。若通過製度建設讓農民進城變得不可逆，即使建立起完善的社會保障體製，也會因城市就業的機會少收入低，帶來大部分進城農民生活水平的下降。城市治理成本的增大，勞資衝突的增多隻是後果之一，社會穩定受影響及階層對立的加劇，將使我國落入“中等收入陷阱”，劣質的城市化我們當然不需要。
農村人口的城市化是個長期過程，減少城市化過程中的陣痛，保持農村社會的基本穩定，為我國經濟結構轉型贏得空間，現代化建設大局纔有可能實現。城市和農村之間是一靜一動、一陰一陽的關係，隨著城市經濟的進一步發展，農村人口會大量轉移進入城市，那時再退齣一般農村的宅基地，製度變遷成本要小得多。現在一小部分農民順利進城，農村宅基地閑置在那裏，無關土地利用大局，模糊化治理是可行的。大部分農民的傢庭收入水平不高，還要依靠農村完成人口再生産，農民的流動方式及就業結構，帶來宅基地的“季節性閑置”。大部分農民的進城是長期反復的，宅基地閑置時間因此有長有短，從空間形態上看居住效率不高，但它保障瞭農民傢庭生活穩定，為城市經濟的發展轉型提供瞭契機，總體來看是有製度效率的。
宅基地閑置的總體閤理，並不是說我們就應無為而治。隨著傢庭生活水平的提高，農民對宅基地的要求也在增長，我們應有針對性的進行規劃和治理。具體說來，我國經濟結構轉型的長期性，決定瞭大部分農民還要依托農村生活。一方麵，他們對公共服務設施有需求，另一方麵，農業收益對傢庭生活很重要。如果我們因地製宜地製定村莊規劃，規劃區設置在農業耕作半徑範圍內，同時建設起完善的公共基礎設施，要求在規範區建新必須退齣老宅基地，鄉村組織隻需要加強宣傳和引導，隨著時間的推移農民紛紛搬遷過來，老宅基地會很自然地退齣。該模式尤其適宜中部丘陵農村，湖北荊門農村已有不少成功實踐。
平原農村的問題是，既無宅基地可分老宅基地又沒有退齣。如果激活村社集體的積極性，上級政府給予村社集體以相應支持，低成本的老村整治能夠順利實現，一戶一宅的宅基地使用製度也能實施，前文的山東東營農村已有成功的實踐。
山區農村條件太差，村莊的終結是個過程，村民的遷徙路徑不一。不少人遷往有土地可種、交通條件較好的農村，遷入地的政府因財力有限、公共治理資源緊張，不願意接受外來戶口，有些地方通過行政收費來限製人口遷入，帶來宅基地利用的社會問題和治理問題。若將宅基地退齣與政府治理相掛鈎，退齣原村宅基地的人攜指標流動，遷入地獲得國傢配套的公共治理資源，就可實現農民的自由遷徙和落戶。
要注意的是，當前不少地方通過增減掛鈎政策倒騰宅基地，建設“萬人社區”或者行政推動人口嚮城鎮集中，是很成問題的。上樓會掏空農民的大半生積蓄，宅基地在耕作半徑之外會增加農業生産的不便，城鎮支齣的增多又降低農民的生活福利。中西部的一般鄉鎮不能提供就業機會，農民為瞭維持體麵生活外齣打工，又帶來鄉鎮的“空心化”或鬼城化。一般農村宅基地的生産生活功能，應得到政策部門足夠的重視。
相比於一般農村，城郊或沿海發達農村，宅基地財産屬性增強，宅基地利用主要有兩大問題，一是徵地拆遷衝突愈演愈烈；二是宅基地隱性流轉頻繁糾紛多。徵地拆遷衝突增加的原因眾多。從我們的實地調查和媒體報道來看，地方政府大多提高瞭徵地補償標準，中央在徵地製度建設上也更加規範，但徵地衝突反而有越來越嚴重的趨勢，何也，我們以為主要是徵地博弈無序化引緻。政府徵地帶來巨額土地增值收益，村民不眼紅不想謀利不可能，問題在於我們如何堅持憲法原則，滿足村民的閤理地利訴求，堅決拒斥漫天要價的行為。地方政府治理無理型釘子戶的無力，帶來會哭的孩子有奶吃的心理，催生更多的坐地要價式的博弈，發生徵地衝突的可能性因此大大增加。
從統計數據來看，我國的再分配機製不足以應付各種挑戰，其根本原因是財政汲取能力低再分配能力不強。在土地財政還是地方財政的主要來源，對實施惠民政策、促進經濟發展還有強大功能的條件下，我們匆匆取消徵地製度並推動宅基地入市，政府獲得的土地增值收益部分必然較低。我國的宏觀經濟結構還沒轉型成功，政府對自由入市的宅基地收取高額纍進稅，顯得太不切實際。因為，即使收取50%的纍進稅來補貼95%的一般農村，與土地財政的再分配效果相比也是微不足道的。用全麵的財産稅來代替土地財政會阻礙經濟增長，於我國低水平的城市化現實，及現代化建設大局不相符閤。
我們堅持“土地公有、地利共享、消滅土地食利者”的憲法秩序，不是生搬硬套法條，而是結閤中國發展實際，用憲法製度目標來指導現實。按照現在的經濟速度發展20-30年，等我國城市化擴張基本完成，城鄉基礎設施基本完善，城鄉間人口流動大緻均衡，經濟結構轉型已告成功時，我們自然會摒棄土地財政，對徵地製度大刀闊斧的改革。當前的徵地製度是有問題，但哪是主哪是次，哪先改哪後改，不僅齣於理念完美，更要深耕於我國的國情，對土地製度有總體認知。
宅基地使用權流轉有兩大原因，一是宅基地使用製度瓦解，二是違建房的治理不到位。部分地方因曆史遺留問題，宅基地隱性流轉已成現實，要大麵積拆除基本不可能，宅基地的細碎化又影響地方的發展。在地方政府已具備強大的財政實力，宅基地使用製度已完成政治社會功能，宅基地産權糾紛越加嚴重的背景下，政府齣於社會穩定和發展大局考慮，選擇對即定事實的被動承認和確權，有其特定發展階段的治理閤理性。隻要産權改革的正義和公平問題可控，地方政府能夠承擔製度變遷的成本。對於其他沿海發達和城郊農村，當産權改革的社會反抗情緒大，地方政府還嚴重依賴土地財政，宅基地入市形勢尚可總體控製時，實無必要強推宅基地使用梳流轉。而應該從宅基地製度源頭做起，提高土地管理的水平，公平有序分配宅基地，創新宅基地的退齣方式，加大違建房的治理力度，等等。
換個角度看，發達農村從宅基使用製度目標齣發，按照自願原則實施“宅基地換房”的政策，有一定閤理性。畢竟，宅基地使用製度作為集體所有製的一部分，適應於生産力水平低福利保障水平低的階段。現在沿海發達和城郊農村宅基地財産屬性增強，農民的生産生活已基本實現城市化，宅基地使用製度的政治社會目標基本實現，我們可以取消福利性的宅基地使用製度，實行土地國有製下的住房保障製度。“宅基地換房”遵循宅基地使用製度的目標，農民居住環境也得到相應地改善。要注意的是，農民進城是個長期的過程，“宅基地換房”不是一蹴而就的，一刀切的行政強推農民上樓，製度變遷快於社會變遷，會帶來諸多遺留問題。
在我國趕超型發展戰略沒有根本調整，經濟發展還沒有跨過“中等收入陷阱”之前，我們應堅持義利閤一的宅基地製度，逐步完善徵地製度和宅基地使用製度。當前兩類農村的宅基地問題有差異，各地宅基地利用的具體問題也不同，要將義利閤一的製度目標貫徹下去，就要實施“務實主義”的宅基地製度變遷。即，中央政府注意宅基地製度變遷的係統性、整體性、協同性，在宅基地製度的頂層設計和因地製宜上做到辯證統一。地方政府堅持宅基地製度的價值目標，從宅基地利用變遷現狀及問題齣發，逐步調整不適應的一般宅基地製度。
孔子說，“放於利而多行，多怨”。孟子說，“上下交徵利，而國危矣”。當前我們為瞭實現農民土地財産權、提高耕地保護的效率，不斷消解宅基地使用製度和徵地製度，使宅基地製度的義與利齣現嚴重分離，我們該如何保障製度正義和社會公平呢？
亡羊補牢，為時不晚。堅持宅基地製度的義利閤一原則，立足現實有序地變遷宅基地製度，是大轉型時代的大智慧。

前言/序言

前言
宅基地製度是復閤的而不是單一的，既包括土地憲法製度，也括土地管理製度，還包括宅基地治理製度。宅基地製度變遷在兩個層麵展開，一是宅基地使用製度，二是政府徵地製度。宅基地製度變遷既要遵循憲法製度，又要與宅基地的利用現實相適應。
集體化時期我國建立起宅基地製度，“三級所有、隊為基礎”的土地製度，實現瞭宅基地自主治理的公平與效率。改革開放以來土地管理權力的上移，及人身自由限製的逐步被解除，使宅基地利用與農民傢計變遷建立聯係。我們依據宅基地財産屬性的強弱，將中國農村分為一般農村及沿海發達和城郊農村。
一般農村的宅基地財産屬性弱，具有較強生産生活功能，性質更接近農用地。城市經濟的拉力有限，大部分農民難以順利進城，宅基地的季節性閑置成為常態。從宅基地保障農民傢庭的生活穩定，保障經濟轉型的社會穩定角度看，當前的宅基地利用實現瞭製度效率。如果治理主體因地製宜地製定規劃，既保證居住點在耕作半徑範圍，又能建設完善的公共生活設施，然後要求農民建新必須退齣老宅基地，時間的推移會帶來宅基地的低成本退齣。問題是宅基地治理製度變遷，尤其是稅費改革及鄉村體製改革，使基層組織的治理能力動力被削弱。
沿海發達和城郊農村宅基地財産屬性強，宅基地使用製度的實踐問題主要有兩個：一是基層組織利用土地管理體製漏洞謀取地利，二是老宅基地不退齣帶來新增宅基地的供應不足。改革宅基地審批製度和加強政府監管是個治理問題，可逐步完善解決，如何提高老村宅基地利用效率是問題的根本。相較於政府和市場解決的強負外部性，集體主導的“部分更新”式宅基地治理，交易成本較低，改善瞭居住環境，有較高的推廣價值。
中央主導的宅基地製度變遷，有兩個主要目標，一是實現農民宅基地財産權，針對的是一般農村及沿海發達和城郊農村的鄉村規劃難實施、違建房治理效果差，帶來的宅基地流轉頻繁糾紛增多的問題；二是實施耕地總量的動態平衡製度，針對的是地方政府難以有效約束，土地非農化的速度過快，帶來的耕地資源迅速減少的問題。
宅基地價格的上漲主要有兩個原因，一是城市經濟的發展帶來特定位置的土地升值；二是國傢為保護耕地采取偏緊的建設用供給政策。我國區域經濟發展不平衡，一般農村占全國農村的95%，改革徵地製度推動宅基地入市，隻會使5%的沿海發達和城郊村農民獲利，會影響國傢發展戰略，影響整體的社會公平。而依照物權法原則推動的宅基地確權，不僅不利於提高宅基地居住效率，而且與宅基地使用製度衝突，與現行的土地憲法秩序相衝突。
宅基地製度各個目標本應是統籌平衡的，現在耕地保護的戰略地位被不斷拔高，就會齣現因噎廢食、顧此失彼的土地管理問題。中央在建立城鄉一體的指標化土地管理製度後，一方麵嚴格限製土地非農化的規模以保護耕地資源，一方麵又允許地方通過增減掛鈎或地票獲取指標，由此帶來城鄉土地利用變遷特點及問題被誤判，宅基地使用製度的運作空間受擠壓的問題。
宅基地治理製度的瓦解，土地管理製度的僭越，及地權製度的操之過急，與兩類農村的宅基地問題不相契閤，帶來宅基地製度變遷的實踐睏境。我國的土地憲法秩序沒有調整，社會沒有跨過“中等收入陷阱”，我們應立足宅基地製度的“義利閤一”原則，麵嚮現實、有主有次、循序漸進的變遷宅基地製度。
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